觀念平臺-產業租稅減免之現身態樣

觀念平臺-產業租稅減免之現身態樣

政府爲了達到某些政策目的,利用減稅方式代替支出的功能,學術上有一個名詞,叫做「稅式支出」(tax expenditure);此乃美國財稅學者薩里(Stanley Surrey)於1967年提出。具體而言,政府基於經濟、社會或其他特定政策目標,利用免稅項目、優惠稅率、稅額扣抵、稅基減免、成本費用加成減除、稅負遞延、關稅調降或其他方式,使得特定對象獲得租稅利益。由此可見,租稅減免方式形形色色,徒增稅制複雜度。

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翻開財政部編印《稅法輯要》,所涉及的減稅法規多如牛毛。本文關心與產業或經濟發展有關的租稅減免,並且試圖將其現身的型態,大致歸納如下:

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首先,「便宜行事型」租稅減免。臺灣爲了發展經濟而減稅,有其長遠歷史,1960年9月開始實施的獎勵投資條例(簡稱「獎投條例」),就是著名的例子;在獎勵投資所涉法規衆多及修法曠日廢時下,透過特別法優於普通法的慣例,訂定新法來排除正規課稅。問題關鍵在於方便之門一開,就會長久實施,獎勵範圍與減稅程度又有易放難收的「上癮性」,形成「路經依賴」,至今仍無法擺脫。

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其次,「借屍還魂型」租稅減免。學者專家經常提及租稅減免很難退場,說好聽的一點,叫做「推陳出新」;說得不好聽,就叫「借屍還魂」。獎投條例實施了三十年,而後被促進產業升級條例(簡稱「促產條例」)所取代;促產條例實施了二十年,又被產業創新條例(簡稱「產創條例」)所取代。名稱雖然在變,卻一脈相承強調租稅減免,就像是戒不掉的煙、斷不掉的奶。產業發展若是長期仰賴減稅,尾大不掉,實在有欠長進。

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第三,「東施效顰型」租稅減免。例如較早的中小企業發展條例,其租稅減免項目模仿自獎投條例及後來的促產條例;較後的生技新藥產業發展條例,則是援引促產條例及產創條例;甚至加油添醋,發揚光大。可惜的是,中小企業發展條例的租稅減免,算是聊備一格,採用案件並不多。生技新藥產業發展條例早期採用案件亦不多,近年來適用減稅案件增加,尤其是在研究發展方面。其實,許多部會競相爭取減稅優惠,具有示範效果,例如文化、體育、金融等業務推動,卻苦了孤掌難鳴的財政部。

第四,「移花接木型」租稅減免。「投資抵減」是普遍採用的減稅方式,在獎投條例中首先被引進,對機器設備提供投資抵減,作爲短期反景氣循環的政策工具;而後投資抵減卻長期化的用來獎勵具外部利益的功能別獎勵,例如研究發展與人才培訓;也常爲其他法規所援用,例如文化創意產業發展法、運動產業發展條例、電影法等,提供相關投資抵減措施。新修訂的生技醫藥產業發展條例,更是將機器設備投資抵減長期化。

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第五,「錦上添花型」租稅減免。生技新藥產業發展條例在2021年底實施屆滿後,自2022年開始,改名爲生技醫藥產業發展條例,再延長實施十年。其租稅減免措施也由原先的研發投資抵減、企業持股投資抵減、股票緩課與從低課稅、認股權證從低課稅,再擴大至機器設備投資抵減及個人持股投資優惠。由此可見,爭取租稅減免優惠,在賺錢之際更是錦上添花、多多益善。

最後,「另起爐竈型」租稅減免。公共建設往往具公共財性質,原本由政府提供。政府基於紓解財政壓力考慮,鼓勵民間投資,就需創造更強的誘因。因此,政府透過促進民間參與公共建設法及獎勵民間參與交通建設條例,在傳統鼓勵民間投資製造業之基礎上另起爐竈,提供免徵營利事業所得稅、進口關稅、地價稅、房屋稅及契稅等,租稅誘因相當優渥,激勵民間投資公共建設。

綜上所述,產業租稅減免政策的目的,主要在於增進經濟效率、促進產業發展,然其利益經常集中於某些產業,故而一再蠶變長存,成本卻由全體納稅人負擔,影響分配正義,顯然並不公平,值得深刻檢討與評估。令人憂心者,在現實社會中,財團、民代、官僚往往形成緊密的「鐵三角」關係,學者專家評論多屬狗吠火車,產業租稅減免長存就不足爲奇了!

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